A Resposta Direta: Comece Contando os Dias
A carga está parada, o despacho não anda e o sistema mostra canal cinza ou "em fiscalização". Antes de discutir tese, faça uma coisa só: ache a data de ciência do Termo de Retenção e comece a contar.
Essa data é o marco de tudo. Não é a data em que o navio atracou, nem a data do registro da Declaração de Importação, nem o dia em que o despachante avisou que havia problema. É a data em que a sua empresa foi cientificada do termo que formalizou a retenção — e é dela que corre o prazo que a própria Receita Federal se impôs.
Segundo: separe todas as intimações recebidas e as respectivas respostas, com datas. Você vai entender adiante por que esse par de datas decide se o prazo está correndo ou parado.
Terceiro: verifique se o que existe é uma retenção ou uma apreensão. São capítulos diferentes da mesma norma, com consequências opostas, e muita gente trata uma pela outra.
Tratar a carga parada como problema de logística. Enquanto se troca e-mail com o despachante e se espera "a análise do auditor", duas coisas correm juntas: a armazenagem e a sobrestadia, que são pagas por dia, e o prazo de 120 dias do mandado de segurança. Quando alguém finalmente procura advogado, é comum que o custo de permanência já tenha superado o valor da discussão.
O Relógio Existe e Está na Norma: 60 Dias, Prorrogáveis por 60
A norma que rege a retenção por suspeita de fraude aduaneira é a Instrução Normativa RFB nº 1.986/2020, que revogou a antiga IN RFB nº 1.169/2011 e passou a produzir efeitos em 1º de dezembro de 2020. Vale registrar isso porque ainda circula muito material citando a norma revogada — inclusive petições.
O artigo que interessa é o 11, e ele é curto:
As mercadorias ficarão retidas pelo prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contado da ciência do respectivo Termo de Retenção, prorrogável por 60 (sessenta) dias em situações justificadas.
Parágrafo único. O curso dos prazos de que trata o caput ficará suspenso a partir da data da ciência do interveniente de qualquer intimação relativa às mercadorias retidas até o dia do seu atendimento integral.
Instrução Normativa RFB nº 1.986, de 29 de outubro de 2020O caput é a boa notícia. O parágrafo único é a armadilha, e é ele que derruba a maior parte dos pedidos apressados.
A conta que quase todo mundo faz errado
Cada intimação recebida congela o relógio — e ele só volta a correr no dia do atendimento integral. Duas palavras fazem trabalho pesado aí: "integral" significa que uma resposta parcial, entregue pela metade ou sem os documentos pedidos, pode não religar a contagem.
Na prática, isso significa que uma carga pode estar parada há 150 dias corridos e, ainda assim, o prazo do art. 11 não ter se esgotado, porque três intimações no meio do caminho suspenderam a contagem por semanas. Quem entra em juízo alegando excesso de prazo sem essa conta feita entrega à Fazenda Nacional a contestação pronta.
- Data da ciência do Termo de Retenção — o dia zero.
- Cada intimação recebida, com a data da ciência — cada uma pausa o relógio.
- Cada resposta entregue, com a data do protocolo e a lista do que foi juntado — é o que religa o relógio.
- Eventual termo de prorrogação e a justificativa que o acompanha — a prorrogação depende de "situação justificada", e justificativa genérica é atacável.
Vencido o Prazo, a Própria Norma Manda Liberar
Feita a conta, se o prazo estourou, o efeito não depende de boa vontade da fiscalização. Está escrito:
O decurso dos prazos previstos no art. 11 implica a liberação das mercadorias retidas, desde que não haja óbice ao seu desembaraço, sem prejuízo da continuidade do procedimento até a sua conclusão nos termos do art. 5º.
Instrução Normativa RFB nº 1.986, de 29 de outubro de 2020Três observações honestas sobre esse artigo, porque ele é melhor do que parece em um ponto e pior em outro.
A favor do importador: a liberação por decurso de prazo não encerra a fiscalização. O parágrafo é expresso — o procedimento continua até a conclusão. Isso desarma o argumento mais comum da autoridade, o de que liberar a carga inviabilizaria a investigação. Não inviabiliza: a investigação segue, o que cessa é a retenção física da mercadoria.
Contra o importador: a expressão "desde que não haja óbice ao seu desembaraço". Se existe exigência fiscal pendente, tributo não recolhido, licença de importação faltando ou anuência de outro órgão em aberto, existe óbice — e o art. 16 não resolve. Antes de alegar excesso de prazo, é preciso ter certeza de que a única coisa que segura a carga é a retenção.
O detalhe que passa despercebido: o art. 15 traz uma segunda hipótese de liberação, independente do relógio. Afastados os indícios que motivaram a retenção, o auditor deverá liberar — não é faculdade. Quando a documentação apresentada derruba o indício (a operação era real, o vendedor existe, os recursos têm origem comprovada), o pedido não é de prazo: é de cumprimento do art. 15.
A Saída Que Não Depende do Relógio: Liberação Mediante Garantia
Existe um caminho que costuma ser esquecido e que, em muitos casos, é mais rápido que a discussão sobre prazo. O art. 12 permite que a mercadoria seja desembaraçada antes do fim do procedimento, mediante garantia.
As mercadorias retidas poderão ser desembaraçadas ou entregues antes do término do Procedimento de Fiscalização de Combate às Fraudes Aduaneiras mediante prestação de garantia.
§ 1º O valor da garantia será fixado, no prazo de 5 (cinco) dias úteis contado do recebimento do pedido do interveniente, pelo Auditor-Fiscal responsável [...]
§ 4º A garantia poderá ser prestada sob a forma de depósito em moeda corrente, fiança bancária ou seguro em favor da União.
Instrução Normativa RFB nº 1.986, de 29 de outubro de 2020Repare no prazo de cinco dias úteis para a autoridade fixar o valor: é uma obrigação com data. O silêncio para além dele é, por si, um ato omissivo atacável — e aqui a discussão não é sobre o mérito da fiscalização, é sobre uma providência que a norma determinou e que não veio.
Se o valor arbitrado vier fora da realidade, o § 3º prevê manifestação do importador, com documentos, e a autoridade tem novos cinco dias úteis para fixar o valor definitivo. E o art. 17 lista as hipóteses de levantamento da garantia — entre elas, exatamente as dos arts. 15 e 16. Ou seja: quem garantiu e depois teve a carga liberada por decurso de prazo levanta a garantia.
A conta que decide entre garantir e litigar é aritmética, não jurídica: o custo do seguro-garantia ou da fiança contra o custo diário de armazenagem e sobrestadia somado ao tempo de tramitação. Em carga de alto valor ou perecível, garantir e discutir depois costuma ser a decisão mais barata.
Retenção Não É Apreensão — e a Diferença Muda a Estratégia
A IN 1.986/2020 tem dois capítulos distintos, e confundi-los custa caro.
Por isso a primeira pergunta técnica de qualquer análise é qual termo foi lavrado. Se for Termo de Apreensão, a discussão deixa de ser sobre prazo e passa a ser sobre o mérito do perdimento — outro processo, outra estratégia, outro tempo.
Quando o Mandado de Segurança Tem Fundamento
O mandado de segurança é adequado quando a ilegalidade se demonstra com documento, sem necessidade de perícia ou testemunha. Na retenção aduaneira, quatro cenários se repetem:
Quando Ele Não Resolve — e É Melhor Saber Antes de Pagar Honorários
Aqui está a parte que a maioria dos textos sobre o assunto omite, e que muda a expectativa de quem está com a carga parada.
Divergência de classificação fiscal é o cenário mais difícil. É comum ler que a Súmula 323 do STF resolve qualquer retenção. Em matéria aduaneira, os tribunais fazem distinção. Ao julgar caso em que a carga foi retida exclusivamente por divergência de classificação fiscal, a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região — que julga os processos de São Paulo, onde fica o Porto de Santos — negou provimento à apelação do importador e assentou, na ementa:
"Cabível a liberação dos bens desde que prestada caução, a ser arbitrada pela autoridade fiscal nos termos da legislação aduaneira. [...] é possível que o Fisco condicione a liberação da mercadoria retida, pendente do cumprimento de exigência fiscal, à prestação de caução idônea no montante dos tributos e multas decorrentes da operação de importação, nos termos do art. 51, §§ 1º e 2º, do DL 37/66 e art. 571 do Regulamento Aduaneiro."
"Na hipótese, manifestamente descabida a aplicação da Súmula nº 323 do Supremo Tribunal Federal, a qual não foi editada sob a perspectiva da análise da legislação aduaneira [...]"
TRF-3, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Cecília Marcondes — apelação desprovida, por maioriaVale o registro de que o julgamento foi por maioria, vencidos dois desembargadores que davam provimento ao importador. A matéria é controvertida, não pacificada — mas quem pretende ir a juízo em São Paulo alegando apenas a Súmula 323 contra retenção por reclassificação precisa saber que existe precedente da própria Turma em sentido contrário.
Os outros cenários em que o remédio não é esse:
- Perdimento por interposição fraudulenta. Quando a discussão é se o real adquirente foi ocultado, o objeto é mérito e envolve prova a produzir. Mandado de segurança exige prova pré-constituída — o caminho costuma ser a defesa administrativa e, se necessário, ação ordinária.
- Fato que depende de perícia. Se é preciso laudo para dizer o que é a mercadoria, a via mandamental não comporta essa instrução.
- Prazo ainda em curso. Dentro dos 60 dias, e sem outro vício, não há ilegalidade a atacar. A ansiedade é legítima; o fundamento, não.
O Argumento de Que "Não Cabe Liminar" Caiu em 2021
Esse ponto merece destaque porque ainda aparece em contestação e, às vezes, em decisão.
A Lei nº 12.016/2009 proibia expressamente, no art. 7º, § 2º, a concessão de liminar que tivesse por objeto "a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior". Era um obstáculo literal para exatamente este tipo de caso.
Esse dispositivo não está mais em vigor. Em 9 de junho de 2021, no julgamento da ADI 4296, proposta pelo Conselho Federal da OAB, o Plenário do Supremo Tribunal Federal declarou, por maioria, a inconstitucionalidade do art. 7º, § 2º — seguindo o voto do ministro Alexandre de Moraes, que considerou a vedação um obstáculo absoluto ao poder geral de cautela do magistrado. Na mesma sessão foi invalidada a exigência de oitiva prévia do representante da pessoa jurídica de direito público como condição para liminar em mandado de segurança coletivo.
- A exigência de caução, depósito ou fiança como condição para a liminar (art. 7º, III) foi declarada constitucional. O juiz pode condicionar a liberação a contracautela.
- O prazo decadencial de 120 dias (art. 23) também foi mantido.
Traduzindo para a mesa do importador: a liminar é juridicamente possível, mas é realista esperar que o juízo exija garantia. Chegar com seguro-garantia ou fiança já cotados encurta o caminho.
Os Documentos Que Decidem o Caso
A análise séria de um caso desses se faz com papel, não com relato. O essencial:
- Termo de Retenção (ou Termo de Apreensão) com a data de ciência — define o marco e o capítulo aplicável.
- Declaração de Importação e o extrato com o canal de parametrização.
- Todas as intimações e todas as respostas, com datas de ciência e de protocolo, e a lista do que foi entregue em cada uma.
- Termo de prorrogação, se houver, com a justificativa apresentada.
- Pedido de liberação mediante garantia, se já formulado, e a data em que foi protocolado.
- Demonstrativo do custo diário de armazenagem e sobrestadia — é o que traduz a urgência em número.
Contra Quem Se Impetra e Onde o Processo Corre
A autoridade coatora não é "a Receita Federal" genericamente, nem o auditor que assinou o termo. É o titular da unidade aduaneira responsável pelo procedimento — Inspetor-Chefe da Alfândega ou Delegado da Receita Federal, conforme a estrutura da unidade onde a carga está.
A competência é da Justiça Federal do local em que a autoridade exerce suas funções. Carga parada no Porto de Santos discute-se, em regra, na Subseção Judiciária de Santos; em Guarulhos, na subseção correspondente. Indicar autoridade errada é causa de extinção sem análise do mérito — e, com prazo decadencial correndo, o erro pode ser fatal.
O Prazo de 120 Dias
O art. 23 da Lei nº 12.016/2009 fixa em 120 dias, contados da ciência do ato impugnado, o prazo para impetrar. Ele é decadencial: não se suspende nem se interrompe porque a empresa está discutindo administrativamente, e foi expressamente mantido pelo STF no julgamento da ADI 4296.
Há uma discussão relevante sobre o termo inicial quando a ilegalidade alegada é a omissão que se renova a cada dia — situação diferente de um ato único. Mas contar a partir da ciência do Termo de Retenção é a leitura conservadora, e é a que protege o cliente.
O Custo de Esperar
Carga retida gera dois custos que correm por dia e não param enquanto a discussão se arrasta: a armazenagem no recinto alfandegado e a sobrestadia de contêiner — a demurrage devida ao armador pela permanência da unidade além do prazo livre.
Quem responde por esses valores quando a permanência decorreu de ato da fiscalização é discussão própria, travada entre importador e armador, e não se resolve dentro do mandado de segurança que pede a liberação. O ponto prático é outro: esses custos costumam ser o verdadeiro prejuízo, e não o tributo discutido. É por isso que a decisão entre prestar garantia e litigar deve ser tomada com a planilha aberta, na primeira semana — não no terceiro mês.
Como Saber Se o Seu Caso Tem Fundamento
Cinco perguntas resolvem a triagem inicial:
- O documento que você recebeu é Termo de Retenção (Capítulo II) ou de Apreensão (Capítulo III)?
- Qual a data de ciência dele, e quantos dias se passaram desde então?
- Quantas intimações houve, e em que data cada uma foi integralmente respondida?
- Existe algum óbice ao desembaraço além da retenção — tributo pendente, licença, anuência de outro órgão?
- O motivo declarado é indício de fraude, ou é divergência de classificação fiscal?
Retenção, prazo estourado com as suspensões já descontadas e ausência de óbice descrevem o caso mais sólido dessa matéria. Divergência de classificação fiscal, como visto, é o cenário mais difícil em São Paulo — o que não significa caso perdido, mas muda a estratégia e a expectativa, e costuma deslocar a conversa para a garantia do art. 12.
Perguntas Frequentes
Pelo art. 11 da IN RFB nº 1.986/2020, a retenção é de no máximo 60 dias, contados da ciência do Termo de Retenção, prorrogáveis por mais 60 em situações justificadas. O detalhe que muda a conta está no parágrafo único: o prazo fica suspenso a partir da ciência de qualquer intimação relativa às mercadorias retidas, até o dia do seu atendimento integral. Por isso uma carga pode estar parada há mais de 120 dias corridos sem que o prazo da norma tenha se esgotado. A conta correta desconta os períodos de suspensão.
O art. 16 da IN RFB nº 1.986/2020 diz que o decurso dos prazos do art. 11 implica a liberação das mercadorias retidas, desde que não haja óbice ao seu desembaraço. Na prática, "automaticamente" depende de não existir outra pendência segurando a carga — exigência fiscal, licença de importação, anuência de outro órgão. Quando a única coisa que prende a mercadoria é a retenção vencida e ela não é liberada, existe ilegalidade a ser atacada. A liberação por decurso não encerra a fiscalização: o próprio artigo diz que o procedimento continua.
Sim. O art. 12 da IN RFB nº 1.986/2020 permite o desembaraço ou a entrega antes do término do procedimento mediante prestação de garantia, que pode ser depósito em moeda corrente, fiança bancária ou seguro em favor da União. A autoridade tem cinco dias úteis, contados do recebimento do pedido, para fixar o valor. Discordando do valor, o importador pode apresentar manifestação com documentos, e a autoridade tem novos cinco dias úteis para fixar o valor definitivo. Pelo art. 17, a garantia é levantada nas hipóteses dos arts. 15 e 16.
Cabe. A Lei nº 12.016/2009 proibia essa liminar no art. 7º, § 2º, mas o Supremo Tribunal Federal declarou o dispositivo inconstitucional em 9 de junho de 2021, no julgamento da ADI 4296, por maioria, seguindo o voto do ministro Alexandre de Moraes. No mesmo julgamento, o STF considerou constitucional a exigência de caução, depósito ou fiança como condição para a liminar (art. 7º, III). Ou seja: a liminar é possível, e é realista esperar que o juízo exija contracautela.
É o cenário mais difícil, e convém saber disso antes. A Terceira Turma do TRF-3, ao julgar a Apelação Cível nº 5008047-44.2018.4.03.6104, sob relatoria da Desembargadora Federal Cecília Marcondes, negou provimento ao importador e afirmou ser cabível condicionar a liberação à prestação de caução, afastando a aplicação da Súmula 323 do STF em matéria aduaneira. O julgamento foi por maioria, com dois desembargadores vencidos — a questão é controvertida, não pacificada. Em São Paulo, a estratégia realista nesses casos costuma passar pela garantia do art. 12, com a discussão do mérito seguindo em paralelo.
Retenção é o Capítulo II da IN RFB nº 1.986/2020 e pressupõe indícios de infração punível com perdimento — é o regime que tem prazo de 60 + 60 dias, liberação por decurso e liberação mediante garantia. Apreensão é o Capítulo III e pressupõe elementos que caracterizem a infração de forma inequívoca e imediata; o art. 20 afasta expressamente a aplicação do Capítulo II. Na apreensão não há relógio de 60 dias nem garantia do art. 12, e a discussão passa a ser o mérito do perdimento. Por isso a primeira coisa a verificar é qual termo foi lavrado.
A autoridade coatora é o titular da unidade aduaneira responsável pelo procedimento — Inspetor-Chefe da Alfândega ou Delegado da Receita Federal, conforme a estrutura local —, e não o auditor signatário do termo. A competência é da Justiça Federal do local onde essa autoridade exerce suas funções: carga no Porto de Santos, em regra, na Subseção Judiciária de Santos. Indicação errada da autoridade leva à extinção sem exame do mérito, com o prazo de 120 dias correndo enquanto isso.
A análise de uma carga retida começa por três documentos: o Termo de Retenção com a data de ciência, as intimações com as respectivas respostas e o extrato da Declaração de Importação. Com eles é possível montar a linha do tempo, dizer se o prazo do art. 11 já se esgotou, se existe óbice ao desembaraço e se o caminho mais curto é o art. 12 ou a via judicial — antes de qualquer contratação.