Liminar em mandado de segurança
— como funciona e quando sai

A resposta direta

A liminar em mandado de segurança é a decisão provisória que suspende o ato impugnado enquanto o processo corre. Está no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009: o juiz suspende o ato “quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”.

São dois requisitos, e só dois: um fundamento jurídico relevante e o risco de que, esperando a sentença, a segurança chegue tarde demais para servir. Não existe um terceiro requisito de prova completa do direito. Essa prova é do julgamento final.

Mas a liminar não é garantida, e a lei não fixa prazo para ela sair. O roteiro que a lei fixa é outro: ao despachar a inicial, o juiz ordena que a autoridade seja notificada para prestar informações em 10 dias (art. 7º, I) e decide sobre a suspensão do ato (art. 7º, III). Às vezes decide no mesmo despacho; às vezes pede as informações antes. Nenhum advogado pode prever o que o juiz fará, e quem promete prazo está prometendo o que não controla.

O que a liminar faz, e o que ela não é

A liminar suspende os efeitos do ato até que o juiz decida o mérito. Se o ato foi uma eliminação, ela mantém o candidato no certame enquanto se discute; se foi um lacre, devolve a porta; se foi uma retenção de carga, destrava a carga. É uma medida de preservação: não declara que o impetrante tem razão, apenas evita que o tempo consuma o que se discute.

Cinco pontos que a lei e o Supremo fixam e que costumam ser mal entendidos:

• Ela vale até a sentença. Os efeitos da liminar, “salvo se revogada ou cassada, persistirão até a prolação da sentença” (art. 7º, § 3º).
• Ela dá prioridade ao processo. Deferida a liminar, o processo tem prioridade para julgamento (art. 7º, § 4º).
• Ela cai se a segurança for denegada. A Súmula 405 do STF, aprovada em 1º de junho de 1964, diz que, denegado o mandado de segurança pela sentença ou no julgamento do agravo interposto contra ela, fica sem efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da decisão contrária.
• O juiz pode exigir contracautela. O próprio inciso III faculta exigir do impetrante “caução, fiança ou depósito”, para assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica de direito público caso a segurança seja denegada.
• Ela não é o ganho do processo. Quem obtém a liminar ainda depende da sentença, e quem não a obtém ainda pode obter a segurança.

Os dois requisitos, lidos do jeito que o juiz lê

Fundamento relevante. A palavra da lei é “relevante”, não “comprovado”. O que se pede, nessa fase, é plausibilidade jurídica: que a tese seja séria e que o documento anexado mostre o fato que a sustenta. A certeza do direito é matéria da sentença. Um pedido de liminar que exige do impetrante o grau de convicção do julgamento final inverte a ordem das fases, e é um dos pontos que mais se discute quando a liminar é negada.

Risco de ineficácia da medida. É a pergunta de o que se perde se esperar. A redação da lei é precisa: a ineficácia que interessa é a da medida “caso seja finalmente deferida”, isto é, o risco de que, quando a segurança vier, ela já não consiga devolver o que o ato tirou. Prova que se realiza antes da sentença, matrícula cujo prazo vence, carga perecível, vaga que será ocupada por outro candidato, estabelecimento que fica fechado enquanto o processo anda: em todos esses casos o tempo é o dano.

Um detalhe que costuma passar despercebido: o mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais para o período anterior à impetração. É o que dizem as Súmulas 269 e 271 do STF — o mandado de segurança não substitui a ação de cobrança, e o período pretérito se reclama administrativamente ou pela via judicial própria. Isso muda a forma de enxergar a urgência: o mês perdido não volta pela sentença. Por isso o perigo, em mandado de segurança, costuma ser descrito em dias, com a data em que o ato produz seu efeito irreversível.

Por que a prova decide a liminar

O mandado de segurança não tem fase de produção de prova. O direito líquido e certo é aquele cujos fatos já estão demonstrados por documento na petição inicial. Isso vale para o mérito e vale, com mais razão, para a liminar: o juiz decide olhando o que foi anexado.

Na prática, a petição que o juiz consegue decidir de pronto traz, juntos:

• O ato impugnado, inteiro, com data e identificação de quem o praticou.
• A data da ciência, para provar que o prazo de 120 dias está aberto.
• O documento que mostra a ilegalidade — o edital, a norma, o parecer, o próprio ato quando ele se contradiz.
• A prova do perigo concreto: a data da prova, o vencimento do prazo, o ato que será executado, o dano que se consuma.

Quando o documento necessário está em poder da autoridade, a lei tem uma saída: o juiz ordena, preliminarmente, por ofício, a exibição do documento, e marca o prazo de 10 dias para cumprimento (art. 6º, § 1º). A ausência de prova que está em repartição pública não deveria, por si só, derrubar um pedido de liminar sem que antes essa providência seja tomada.

Em quanto tempo sai

A lei não responde. O que existe é o roteiro: despacho da inicial, notificação da autoridade para informações em 10 dias, ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica (art. 7º, I e II) e decisão sobre a liminar. O juiz pode decidir logo ou aguardar as informações, e cada vara tem seu ritmo.

O que o impetrante controla é a qualidade do pedido. Quanto mais claro o documento e mais concreta a data do perigo, mais fácil é decidir já no primeiro despacho. Isso se prepara antes do protocolo, e não depois.

Se a liminar for negada

O mandado de segurança não acaba. A negativa é decisão provisória sobre o pedido de urgência. O processo segue para informações, manifestação do Ministério Público e sentença.

• Cabe agravo de instrumento contra a decisão que concede ou nega a liminar (art. 7º, § 1º). O pedido ao tribunal pode ser formulado em degraus, da providência principal à mais modesta, para que haja o que conceder mesmo a um relator cauteloso.
• Fato novo reforça o pedido. As informações da autoridade, um prazo que encolheu, um ato que se consumou: o que aconteceu depois da decisão agravada mostra que a fotografia envelheceu.
• A negativa não é a sentença. Há mandados de segurança em que a liminar é negada e a segurança é concedida no mérito.

Como uma liminar concedida pode cair

Conceder não é o fim da história. Há quatro caminhos pelos quais a liminar deixa de valer:

• Revogação ou cassação pelo juiz (art. 7º, § 3º).
• Perempção ou caducidade (art. 8º): decretada quando o impetrante cria obstáculo ao andamento do processo ou deixa de promover, por mais de 3 dias úteis, os atos e diligências que lhe cumprem. É o motivo pelo qual, depois da liminar, o impetrante precisa acompanhar o processo de perto.
• Suspensão pelo presidente do tribunal (art. 15): a pedido da pessoa jurídica de direito público ou do Ministério Público, para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, cabendo agravo em 5 dias.
• Denegação da segurança, com efeito retroativo (Súmula 405 do STF).

O que a lei vedava, e o que o Supremo derrubou

O § 2º do art. 7º proibia liminar que tivesse por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou extensão de vantagens. Muito do que se lê na internet sobre “liminar não cabe nesses casos” repete esse parágrafo.

Em 9 de junho de 2021, no julgamento da ADI 4296, o Plenário do Supremo Tribunal Federal declarou esse § 2º inconstitucional. A contracautela do inciso III, a de caução, fiança ou depósito, e o prazo de 120 dias do art. 23 continuaram de pé. Isso não significa que toda liminar contra o Poder Público seja livre: outras normas restringem tutelas urgentes em certas matérias, e o caso concreto diz quais se aplicam.

Quando faz sentido pedir a liminar, e quando não

Situações em que o pedido costuma ser sólido:

• Há um ato com data de efeito próxima — prova, matrícula, posse, prazo de recurso, execução da medida.
• O dano é continuado e se agrava com o tempo, e a sentença tardia não o recomporia.
• Os documentos que provam o fato estão em mãos, e o ato aponta, ele próprio, a contradição.
• O mandado de segurança está dentro dos 120 dias.

Situações em que a liminar tende a não ajudar:

• O que se quer é o pagamento de parcelas anteriores à impetração, que o mandado de segurança não alcança (Súmula 271).
• O fato depende de prova que ainda precisa ser produzida, e não de documento.
• O prazo de 120 dias já passou, e a conversa passa a ser sobre a via ordinária.
• O dano, embora real, não depende de a medida sair antes da sentença.

Nada disso se decide em abstrato. A leitura do ato e dos documentos é o que diz se há fundamento relevante, e o relógio do caso é o que diz se há perigo.

O resumo em quatro linhas

A liminar suspende o ato antes da sentença e exige só dois requisitos: fundamento relevante e risco de ineficácia. A lei não fixa prazo para ela sair e nenhuma liminar é garantida. Negada, cabe agravo, e o mandado de segurança segue. Concedida, ela vale até a sentença, pode cair por vários caminhos e cai com a denegação da segurança.